Steuereinnahmen aus Glücksspiel stagnieren: Welche Rolle spielt dabei der Schwarzmarkt?

Die Rechnung klang ursprünglich ganz einfach: Glücksspiel wird reguliert, besteuert und kontrolliert. Die Anbieter zahlen ihren Teil, der Staat füllt damit seine Kassen und alles läuft in geordneten Bahnen. So zumindest der Plan, doch die Realität weicht davon in auffällig vielen Punkten ab. Obwohl das Spielverhalten vieler Menschen in den letzten Jahren nicht etwa zurückgegangen ist, sondern sich verstärkt in den digitalen Raum verlagert hat, geraten die staatlichen Einnahmen aus der Glücksspielsteuer ins Stocken.

Das wirkt auf den ersten Blick widersprüchlich. Der Glücksspielmarkt ist so präsent wie nie, Werbung für Sportwetten flimmert zur besten Sendezeit, und Online-Casinos tummeln sich auf unzähligen Webseiten, Apps und Streamingportalen. Es wird gespielt, gesetzt und gedreht, doch der Fiskus bekommt davon immer weniger ab. Statt klingender Kassen gibt es fragende Blicke in die Statistik.

Was zunächst rätselhaft klingt, hat eine eindeutige Ursache. Der Schwarzmarkt brummt und zwar lauter denn je. Ein wachsender Teil des Geschäfts läuft an allen offiziellen Kanälen vorbei. Anbietern ohne Lizenz fehlt nicht nur das Gütesiegel, sondern auch jede Form von steuerlicher Pflicht. Sie profitieren von einem System, das zwar kontrollieren möchte, sich in der Praxis jedoch regelmäßig selbst überholt. Wer heute wissen will, warum der Staat weniger einnimmt, obwohl immer mehr Menschen online spielen, muss nicht nur auf Zahlen schauen, sondern sich mit einem Phänomen beschäftigen, das offiziell gar nicht existieren dürfte, aber dennoch floriert.

Legales Angebot auf der einen Seite, wuchernder Schwarzmarkt auf der anderen

Früher war die Sache recht eindeutig, ein blinkender Automat in der Kneipe oder ein Wettschein vom Buchmacher an der Ecke, diese Szenen bewegten sich irgendwo zwischen Erlaubnis und Duldung. Heute ist das Spielfeld ins Digitale gewandert und mit ihm auch die Unübersichtlichkeit.

In Deutschland gilt ein Online-Glücksspielanbieter ausschließlich dann als legal, wenn er über eine gültige Lizenz der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder verfügt. Bei manchen Anbietern ist es sogar möglich, dass man beispielsweise Book of Ra Magic kostenlos spielen kann, indem man Freispiele nutzt, die meist im Rahmen einer ersten Einzahlung gewährt werden. Teilweise gibt es derartige Boni auch ohne vorherige Einzahlung. 

Diese Vorgabe klingt zunächst klar und verständlich, hat jedoch einen Haken, denn zahlreiche Plattformen, die mit ausländischen Lizenzen operieren, etwa aus Malta oder Curaçao, bieten ihre Dienste weiterhin an und sind offiziell trotzdem nicht erlaubt.

Das Tückische daran ist die täuschende Normalität dieser Anbieter. Sie treten professionell auf, sind im Netz leicht auffindbar, werben mit attraktiven Boni und lassen sich problemlos bedienen. Aus Sicht vieler Nutzer wirkt nichts daran illegal. Das hat zur Folge, dass sich der Markt zunehmend aufspaltet. Auf der einen Seite stehen regulierte Anbieter mit klaren Spielregeln und Einschränkungen, auf der anderen Seite existiert ein digitales Schattenreich, das sich dieser Regeln entzieht.

Wenn der Staat mitverdienen will, die Einnahmen aber trotzdem sinken

Noch vor kurzem lagen die Einnahmen aus der Glücksspielsteuer bei stattlichen 645 Millionen Euro, allein aus dem Bereich Online-Glücksspiel. Im Jahr 2023 fiel diese Zahl allerdings auf 596 Millionen und das, obwohl die Nachfrage keineswegs eingebrochen ist. Ganz im Gegenteil. Online-Casinos boomen, Sportwetten verzeichnen konstante Nutzerzahlen, digitale Automatenspiele gehören für viele längst zum Alltag.

Wie kann es also sein, dass bei wachsender Nachfrage weniger Geld im Staatssäckel landet? Diese Entwicklung hat nichts mit einem geringeren Spielaufkommen zu tun. Vielmehr hat sich das Spielfeld verschoben, und zwar dorthin, wo Anbieter nicht mehr sichtbar auf der steuerlichen Landkarte auftauchen. Die Abgaben zahlt jemand anderes, oft gar niemand mehr.

Während im stationären Glücksspiel, etwa in Spielhallen oder Wettbüros, die Umsätze durch strengere Auflagen und höhere Steuern ohnehin seit Jahren unter Druck stehen, hatte der Online-Markt eigentlich das Potenzial, diese Verluste zumindest teilweise auszugleichen, doch genau das passiert nicht.

Ein Schattenmarkt, der längst die Oberhand gewonnen hat

Das illegale Online-Glücksspiel ist kein Nischenphänomen mehr. Es hat sich zum dominanten Teil des Marktes entwickelt. Laut Einschätzung des Deutschen Online Casinoverbands entfallen rund 80 Prozent des Umsatzes mit Online-Spielautomaten auf nicht regulierte Anbieter. Eine Zahl, die verdeutlicht, wie weit sich der Schwarzmarkt vom legalen Bereich entfernt hat.

Dafür gibt es klare Gründe, denn illegale Plattformen bieten häufig bessere Auszahlungsquoten, verzichten auf Einsatzlimits und umgehen technische Beschränkungen. All das macht sie aus Sicht vieler Spieler attraktiver. Während legale Anbieter mit Einschränkungen zu kämpfen haben, etwa mit monatlichen Einzahlungslimits, Sperrlisten und Werbebeschränkungen, öffnen nicht lizenzierte Anbieter die Tore zu einem nahezu grenzenlosen Spielerlebnis.

Das führt zu einem unfairen Wettbewerb. Spieler bevorzugen häufig den Anbieter, der mehr Gewinn verspricht, flexibler agiert und einfacher erreichbar ist. Ob dieser Anbieter legal ist oder nicht, wird oft nicht hinterfragt. Manchmal fehlt das Wissen, manchmal das Interesse. Vielleicht auch beides.

Eine Steuerregel, die das Gleichgewicht kippen lässt

Im Sommer 2021 trat eine neue Steuerregelung in Kraft, die den Markt weiter veränderte. Seitdem müssen Anbieter von Online-Spielautomaten in Deutschland eine Abgabe von 5,3 Prozent auf jeden getätigten Einsatz leisten, und zwar auf den Einsatz, nicht auf den Gewinn. Genau dieser Unterschied sorgt für Zündstoff.

Denn diese Steuer greift bereits dann, wenn ein Spieler sein Geld setzt, unabhängig davon, ob überhaupt ein Gewinn entsteht. Wer also zehn Euro spielt, verursacht automatisch eine Steuerlast von 53 Cent. Für Anbieter, die legal arbeiten, ist das ein echter Kostenfaktor.

Diese Belastung sorgt dafür, dass legale Anbieter weniger attraktive Auszahlungsquoten bieten können. Wer jedoch steuerfrei operiert, hat diese Sorgen nicht. Illegale Plattformen umgehen sämtliche regulatorischen und steuerlichen Anforderungen. Sie können Boni verteilen, hohe Rückzahlungen anbieten und müssen keine Kompromisse eingehen.

Dadurch geraten regulierte Unternehmen zunehmend ins Hintertreffen. Einige verabschieden sich aus dem deutschen Markt. Andere bleiben und kämpfen um Sichtbarkeit, verlieren aber an Reichweite. Die Steuer, die eigentlich Einnahmen sichern sollte, bewirkt stattdessen das Gegenteil.

Gesetze auf dem Papier, aber keine Wirkung im Netz?

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Der Glücksspielstaatsvertrag aus dem Jahr 2021 wurde eingeführt, um Ordnung zu schaffen. Mit klaren Regeln, zentraler Aufsicht und technischen Schutzmaßnahmen sollte der Markt transparenter und sicherer werden. Tatsächlich wurden viele Dinge eingeführt wie ein Sperrsystem, Einzahlungslimits und eine zentrale Datenbank für Anbieter.

Doch was in der Theorie gut klingt, lässt sich in der Praxis nur schwer umsetzen. Technische Sperren lassen sich leicht umgehen. Wer virtuelle private Netzwerke nutzt, kann mit wenigen Klicks auf Seiten zugreifen, die eigentlich blockiert sein sollten.

Auch Zahlungsdienstleister sollen den Transfer zu illegalen Anbietern verhindern. In vielen Fällen klappt das, in ebenso vielen jedoch nicht. Wird ein Dienst blockiert, weichen Nutzer und Anbieter einfach auf alternative Zahlungsmethoden aus. Kryptowährungen, E-Wallets oder Umwege über Drittstaaten machen es möglich.

Zwar existieren Regeln, doch an der konsequenten Umsetzung hapert es. Die zuständige Behörde arbeitet mit begrenztem Personal und kämpft gegen eine digitale Hydra. Wird eine Plattform gesperrt, tauchen zwei neue auf. 

Was zusammenfassend gegen den Schwarzmarkt im Glücksspiel unternommen wird:

• Lizenzpflicht durch GGL
• zentrale Sperrdatei (OASIS)
• monatliches Einzahlungslimit (1.000 Euro)
• Werbebeschränkungen für legale Anbieter
• IP-Sperren für illegale Glücksspielseiten
• Zahlungssperren über Banken und Finanzdienstleister
• Kooperation mit Suchmaschinen zur Sperrung illegaler Werbung
• rechtliche Schritte gegen illegale Anbieter und Affiliates
• internationale Zusammenarbeit mit ausländischen Regulierungsbehörden

Juristische Klarheit, wirtschaftliche Schieflage

Legale Anbieter versuchen immer wieder, ihre Situation auch auf rechtlichem Wege zu verbessern. Besonders im Bereich der Sportwetten wurden Klagen gegen die aktuelle Besteuerung eingereicht. Die Argumentation dahinter ist nachvollziehbar. Eine Steuer auf Einsätze sei unverhältnismäßig, greife zu früh ein und verschaffe illegalen Konkurrenten einen unfairen Vorteil.

Doch die Gerichte haben bisher keinen Anlass gesehen, die bestehende Regelung zu kippen. Die Steuer gilt als zulässig, auch wenn sie wirtschaftlich für viele Anbieter eine Herausforderung darstellt. Das führt zu einem seltsamen Zustand. Rechtlich ist alles geklärt, doch die Auswirkungen in der Praxis sprechen eine andere Sprache. Die Anbieter, die sich an die Regeln halten, geraten unter Druck und diejenigen, die sich diesen Regeln entziehen, profitieren davon. Dass es auch illegales Glücksspiel außerhalb des Internets gibt, zeigt das folgende Video:

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Hauptstadt als Brennpunkt eines bundesweiten Problems

Ein besonders markantes Beispiel für die unbeabsichtigten Nebenwirkungen staatlicher Steuerpolitik liefert die Stadt Berlin. Dort wurde die Vergnügungssteuer für Spielautomaten deutlich angehoben. Die Folge ließ nicht lange auf sich warten. Zahlreiche Spielhallen schlossen oder reduzierten ihr Angebot drastisch.

Damit verschwand das legale Spielangebot von der Bildfläche. Die Nachfrage aber blieb bestehen. Wer nicht mehr im Laden um die Ecke spielen kann, sucht sich eben Alternativen und diese finden sich mit wenigen Klicks oft auf Plattformen, die alles andere als erlaubt sind. Berlin zeigt, wie eine gut gemeinte Maßnahme zu einem regelrechten Bumerang werden kann. Wer das legale Angebot kaputtbesteuert, treibt Spieler in den digitalen Untergrund. Andere Städte, die ähnliche Steueranpassungen planen, könnten bald vor derselben Herausforderung stehen.

Ein fragiles Konstrukt aus Kontrolle, Abgaben und Realitätssinn

Der Glücksspielmarkt ist ein Milliardengeschäft, doch wer glaubt, dass der Staat hier die Zügel in der Hand hält, irrt. Die Kombination aus überregulierter Legalität, schwacher Durchsetzung und steuerlich bevorteiltem Schwarzmarkt sorgt für ein fragiles System, das in sich zu kippen droht. 

Die aktuellen Regeln mögen gut gemeint sein, doch in ihrer Wirkung verfehlen sie häufig ihr Ziel. Die legale Branche wird geschwächt, die illegale wächst weiter und der Staat verliert dabei nicht nur Einnahmen, sondern auch Kontrolle.

Eine nachhaltige Lösung müsste deutlich tiefer greifen. Es braucht eine Steuerpolitik, die nicht bestraft, sondern wettbewerbsfähig macht. Es braucht Kontrolle, die funktioniert und Durchsetzung, die wirklich etwas bewirkt. Vor allem aber braucht es ein Bewusstsein dafür, wie digitale Märkte heute funktionieren und welche Schlupflöcher Spieler wie Anbieter nutzen, denn solange diejenigen, die sich an die Regeln halten, die Verlierer sind, wird der Schwarzmarkt nicht kleiner, sondern größer.