Digitale Souveränität für die IT in der Kommunalverwaltung

Bereits im Januar 2021 erstellt der IT-Planungsrat ein Positionspapier „Strategie zur Stärkung der Digitalen Souveränität“ (Version 1.0 Januar 2021). 

 Die Steuerungsorgane, u.a. der Ministerien, des IT-Planungsrates und der FITKO, sehen insbesondere in der Einführung von „Open Source“ einen universellen Ausweg aus Abhängigkeiten: neue offene Lösungen, Startups und dergleichen sollen allgemeine und spezifische Lösungen liefern. Mit dem Zentrum für Digitale Souveränität (Zendis) schafft man eine neue zusätzliche Institution, die dazu beitragen soll.

 Die EDV Ermtraud GmbH sieht in Teilbereichen Chancen durch Open Source, aber auch Grenzen:

 Open Source kann zu Souveränität und Austauschbarkeit beitragen beispielsweise im Sinne des Büroarbeitsplatzes der Verwaltung (dPhoenixSuite). „Open“-Produkte können Microsoft Office recht leicht ersetzen (Textverarbeitung, Kalkulationsprogramm, Präsentationslösungen, E-Mail und Kommunikationslösungen), in der Regel nicht aber Fachverfahren, für die spezielles fachliches Knowhow erforderlich ist, um diese zu entwickeln.

 Für spezielle Fachverfahren bestehen keine Open Source-Produkte am Markt. Diese sind zudem nicht einfach und schnell zu entwickeln. Sie erfordern jahrzehntelange, fachliche Expertise und haben jahrelange (mind. 10 Jahre) Entwicklungsprozesse. Der Hersteller muss umfassendes rechtliches Knowhow aufbauen, Open Source-Techniken-Wissen reicht nicht aus. Beispiel Fachverfahren für das Einwohnerwesen, die rechtlich komplexe Anforderungen abdecken (dadurch bspw. Produktzyklen von ca. 20 Jahren MESO Classic und PAMELA-EWO in Hessen).

Als Anbieter von Fachverfahren für das Gewerbewesen führt die EDV Ermtraud aus:

 Würde eine Kommunalverwaltung beispielsweise ein Gewerbeverfahren mit der Open Source Vorgabe ausschreiben, könnte derzeit kein Marktteilnehmer ein solches anbieten. Da zudem grundsätzlich von ausschreibenden Städten stets mehrere langjährig laufende Referenzen gefordert werden, verhindert dies den Einstieg einer solchen neuen Lösung.

 Der Branchensoftwareentwickler leitet ab, dass die digitale Souveränität mit den verfügbaren Fachverfahren am Markt gesichert werden (muss), die im Sinne einer Austauschbarkeit Wechselalternativen untereinander bieten – offene Standards wie xGewerbeordnung vorausgesetzt.

 Ferner warnt die EDV Ermtraud GmbH vor einer Tendenz zur Monopolisierung und belegt dies mit der schwindenden Anzahl Hersteller in seinem Themenfeld „Gewerbewesen“. In den „alten“ Bundesländern, darunter dem bevölkerungsreichsten (Nordrhein-Westfalen), außer Bayern und Baden-Württemberg, sind letztlich nur noch 2 Hersteller von ursprünglich ca. 10 am Markt.

 Wo bestehen bereits Monopolstrukturen? Die KommWis (KommWis.de) als Tochter des Städte- und Gemeindebundes betreibt landeseinheitlich ein Einwohnermeldewesen in Rheinland-Pfalz. In Hessen wird VOIS|MESO zentral alternativlos betrieben. Im Saarland nutzen 51 von 52 Kommunen das Verfahren. Hat sich ein Monopol bereits manifestiert, ist es nur schwer wieder aufzulösen. *)

 Problem ist, dass sich sowohl die Rechenzentren des public sector als auch die einzelnen Kommunalverwaltungen bei Vergaben auf Plattform-Lösungen, konzentrieren. Diese werden von einzelnen betrieben, Alternativen ausgeschlossen. Faktisch arbeiten Rechenzentren aktiv an einer 1-Hersteller-Strategie. Teils konzentriert sich der Betrieb wie im Saarland in einer Kooperation des Softwareherstellers, technischen Rechenzentrums und kommunalen Zweckverbandes.

 Die EDV Ermtraud GmbH zeigt Verständnis für die öffentliche Hand im Hinblick auf die Herausforderungen der Verwaltungsdigitalisierung, was die Zentralisierungstendenz fördert. Es liegt im Interesse der öffentlichen Hand – der einzelnen Kommune oder des regionalen Rechenzentrums -, einen zentralen Ansprechpartner zu haben, den sie in Supportfällen anrufen können.

 Es ist offen erkennbar, dass Kommunen im Eigeninteresse folglich so ausschreiben, dass nur der Wunschanbieter anbieten kann („produktfokussierte Ausschreibung“). Die produktfokussierte Ausschreibungspraxis ist, dass die Plattform vorgegeben oder der Umfang als Komplettlösung so gefordert wird, dass nur das Plattform-Konzept dieses abdeckt. Dies führt für alle Fachverfahren der Kommunalverwaltung zur Abhängigkeit von einem Anbieter im Sinne eines Vendor-Lock-In, der auch zukünftige Wechsel verhindert. Offene transparente Vergaben mit Chancengleichheit erfolgen nicht mehr. Ferner nehmen Rahmenvertragsvergaben von Rechenzentren den Kommunen die Wahl, eine Alternative in Betracht zu ziehen. Auch das führt zu einem Lock-in-Effekt (https://de.wikipedia.org/wiki/Lock-in-Effekt), der alleinigen Bindung und voll Abhängigkeit von einem Anbieter. Die Abhängigkeit von einem Hersteller oder Dienstleister widerspricht zudem den Grundlagen der Cybersicherheit, da großflächige Systemausfälle möglich sind. Das Softwarehaus benennt in seinem Papier an den IT-Planungsrat Beispiele zur Ausschreibungspraxis.

 Als negative Auswirklung der Markt-Konzentration benennt der Tagesspiegel mit Bericht vom 19.6.2023 die hohen Kosten bei Cloud Anbietern - verbunden mit der Empfehlung regulatorischer Maßnahmen.

 Schwierigkeiten sieht die EDV Ermtraud GmbH zudem in der Entwicklung der EfA-Lösungen. Finanziert mit öffentlichen Mitteln wird der Markt vorhandener Lösungen am Markt abgeschaltet, führen aber nicht zur praktischen Nutzung. Zugleich wurde die Nutzung sofort verfügbarer Online-Verfahren der Fachverfahrenshersteller verhindert.

Das Unternehmen, mit über 30 Jahren Erfahrungen in kommunalen Softwarelösungen und zugehörigen Onlineverfahren im Sinne des Onlinezugangsgesetztes (OZG) zeigt schließlich Lösungswege auf:

Verhinderung der Abhängigkeit von einem einzigen Anbieter in einem Fachbereich durch Loslösung von der Plattformabhängigkeit, differenzierte losweise Vergabe und Mehrproduktstrategie können Austauschbarkeit von Fachverfahren und digitale Souveränität sichern, bis Open Source auch im Fachverfahrensbereich breiter ausgerollt werden könnte.

Die Analyse findet zwischenzeitlich Widerhall und Bestätigung auf Ebene des Bundesministeriums des Inneren.

In einem Interview mit Heise online vom 26.5.2923 (-> https://www.heise.de/news/Interview-mit-Bundes-CIO-Alle-Behoerden-muessen-ab-sofort-digital-anbieten-9066916.html) stellt Bundes-CIO Dr. Markus Richter fest:

„Faktisch haben wir heute keinen Wettbewerb. Viele Fachverfahren liegen in der Hand von Dienstleistern mit örtlichen Monopolen“.

 Tatsächlich ist eine landesganzheitliche bis bundesweite Monopol-Ausprägung bereits zu verzeichnen. Regionale (örtliche) Dienstleister forcieren eine 1-Produktstrategie. Da jedoch nahezu alle Dienstleister in gleicher Weise reagieren, wird damit ein alternativloses überregionales Gefüge geschaffen, das in sich geschlossen ist. Auf dieser Plattform kann dann nur ein nicht austauschbares Fachmodul durch einen einzigen Hersteller angeboten werden.

Der Zweckverband KDN -Dachverband kommunaler IT-Dienstleister- benennt als Ziel „Im Verbund… gemeinsame digitale Dienste und Anwendungen bereitzustellen“, was aktiv Monopolbildung fördert. Die EDV Ermtraud ist überzeugt, dass Ziele neu zu definieren sind, dass sie nicht der Zentralisierung, sondern der digitalen Souveränität mit einem Markt um die beste Lösung und der Austauschbarkeit dienen.

 Ferner sieht sie in einer verpflichtenden Mehrproduktstrategie einen Weg, die digitale Souveränität zu sichern. Wenn z.B. ein Dienstleister mehr als 15 kommunale Kunden betreut sollte dieser ein zweites Fachverfahren als „Plan B“ aktiv betreiben, sofern diese nicht selbst ein Fachverfahren für den jeweiligen Bereich eigenentwickelt haben. Eine solche Vorgabe könnte mit Zeitziel 1.1.2025 für Bereich fixiert werden, für die noch keine monopolistische Marktsituation besteht (z.B. Gewerbewesen). Bereiche, die bereits monopolistisch abgedeckt sind, ließen sich im Sinne der digitalen Souveränität öffnen, wenn eine Mehrproduktstrategie bis 2026 umgesetzt würde. Open Source-Alternativverfahren könnten auf diese Weise in den Markt eintreten.

 Ein noch leichter umzusetzender praktikabler Ansatz ist, in Anlehnung an die gelebte Praxis in der Industrie, eine Belieferung durch A-, B- und C-Lieferanten zu sichern, die die Betriebe von Abhängigkeiten / Ausfallrisiken entkoppelt. Das ABC-Lieferanten-Konzept sichert zudem Wettbewerb im Sinne von Qualität und Innovation. Es ist ohne Aufwand für den Gesetzgeber kurzfristig durch gesetzliche Vorgabe anzustoßen, beispielsweise als Regelung bezogen auf die darüber abgedeckte Bevölkerung: Fachverfahren 1 kann bei 65%, Fachverfahren 2 muss bei mindestens 25% und Fachverfahren 3 bei mindestens 10% der relevanten Verwaltungen zum Einsatz kommen. Fehlt Lieferant C zur Zeit noch könnte hier mittelfristig die noch zu schaffende Open Source-Lösung in den Markt eintreten.

 CIO Dr. Richter resümiert, dass über Schnittstellen eine Ende-zu-Ende-Digitalisierung stattfindet. Das ließe Wechsel zu und fördere Wettbewerb. Die praktische Erfahrung zeigt aus Sicht des Gewerbespezialisten aus Rheinbrohl, dass die KOSIT als Schnittstellenstandardisier eine belastbare Grundlage geschaffen hat. Diese Schnittstellen regeln jedoch nicht die Verzahnung eines Fachverfahrens mit anderen. Im Sinne der tatsächlichen souveränen Austauschbarkeit sollten alle wichtigen Schnittstellen von Fachverfahrensherstellern offen liegen, beispielsweise auf einer öffentlichen Internetplattform. Aktuell wird von Offenheit gesprochen, Geschlossenheit aber gelebt.

 Grundlegend muss sich die Vergabepraxis an der Basis wandeln, weg von produktfokussierten Beschaffungen. Nur produktneutrale, Alternativen-offene Ausschreibungen garantieren im Ganzen die Austauschbarkeit und digitale Souveränität. Verbindliche Vorgaben müssen Pseudo-Ausschreibungen und das Umlenken in beschränkte Vergaben verhindern.

 Solange keine effektive Kontrollinstanz - digitale Souveränität ist ein höheres Ziel als das örtliche Interesse - diese vorherrschende Praxis verhindert, rückt das Ziel in weite Ferne. Beschwerdewege gegen einschränkende Ausschreibungen sind bis dato aussichtslos, wenn sich weder Ministerien, noch nachgelagerte Landesstellen zuständig sehen. Eine zentrale Nachprüfstelle mit Fokus auf die digitale Souveränität beim BMI würde Abhilfe schaffen. Was möglich ist, zeigt das relativ schnelle Etablieren von Einrichtungen wie FITKO und dem Zentrum für digitale Souveränität (ZenDis.de).

Aktualisierung 08.09.2023:

In einem offenen Brief an die Fraktionen im Deutschen Bundestag vom 28.8.2023 hat die OSB (Open Source Business Alliance) ein Fazit zur „Halbzeit für die Ampel" gezogen und konstatiert:

Der Staat befindet sich mit seinen digitalen Systemen heute bereits in dramatischen Abhängigkeiten von einzelnen Anbietern. Diese Abhängigkeiten verhindern, dass die Verwaltung die Digitalisierung selbstständig gestalten oder die dafür notwendigen Fähigkeiten aufbauen kann. Open Source Software bietet hierbei den Ausweg aus dem bestehenden Vendor-Lock-In, schafft gleichzeitig erhebliche gesellschaftliche und wirtschaftliche Mehrwerte und trägt entscheidend zur digitalen Souveränität der öffentlichen Verwaltung bei. Denn Open Source Software stellt sicher, dass die verwendeten Systeme unabhängig überprüfbar, gestaltbar und austauschbar sind.

( https://osb-alliance.de/featured/offener-brief-halbzeit-fuer-die-ampel-danke-fuer-die-schoenen-worte-lasst-endlich-taten-sprechen )

Langfristig kann die EDV Ermtraud GmbH diese Ansicht nachvollziehen. Dies ist jedoch keine kurzfristige Lösung. Die Realisierung eines neuen Open Source-Fachverfahrens benötigt aus Sicht des Fachverfahrensspezialisten jahrelanges fachliches Knowhow, dass heute erhalten werden muss.

„Folgerichtig müsste also das bisher viel zu knapp bemessene Budget für Open-Source-Projekte (48 Millionen Euro im Jahr 2023) für das nächste Jahr erhöht werden,“

Vieles im Sinne Digitale Souveränität ist auch ohne eine solche Budgeterhöhung möglich, indem vorhandene Alternativen für den Markt erhalten werden.

 Aktualisierung 01.02.2024:

 In Zusammenarbeit mit dem Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung hat das Fraunhofer Institut für Experimentesses Software Engeneering eine Studie mit dem Titel "Open-Source- Software in Kommunen - Einsatz und Schnittstellen in der kommunalen Planungspraxis" veröffentlicht (im Rahmen des Modellprojektes Smart Cities).   Vollständig nachzulesen hier. Fraunhofer / das Ministerium übersieht die klaren praktischen Grenzen von open source bei Fachverfahren:

• Welche Community entwicklet ein Gewerbefachverfahren, ein Fachverfahren für die besondere kommunale Buchhaltung etc.?
• Wer soll diese laufend an die rechtlichen Gegegebheiten anpassen?
• Wer ist Ansprechpartner für technische und vor allem fachliche Fragen?
• Wer soll die die geforderten Referenzen für den Markteintritt nachweisen?

Dieses langjährig aufgebaute Knowhow besitzen nur die Fachverfahrensentwickler mit derzeit proprietären Lösungen, die in einem funktionierenden Wettbewerb zu erhalten sind.

Ausschreibungen, die nur eine nur auf eine Plattform abzielen oder die nur opensource fordern verhindern jeglichen Wettbewerb. Digitale Souveränität sollten beispielsweise Rechenzentren ab einer gewissen Größenordnung (z.B. ab 20 kommunalen Kunden), die keine eigene Entwicklung haben, durch das Angebot von mindestens 2 Fachverfahren für einen Bereich sichern (z.B. ekom21 Hessen, Kommwis Rlp, KDO u.ä.).

Aktualisierung 20.03.2024:

Im zentralen Fokus steht nun zusätzlich die Registermodernisierung im Zuge des Registermodernisierungsgesetzes (RegMoG). Sie bringt komplexen Datenaustausch, bidirektionale Synchronisation etc.  Erheblich weitreichender als die Eingangsprozesse des Onlinezugangsgesetzes 2.0 werden erhebliche Investitionen erforderlich. Diese betreffen die kleinen Kommunen und Hersteller mit geringeren Ressourcen gleichermaßen wie große mit mehr Kapazitäten. Es besteht die akute Gefahr, dass mit der fortschreitenden Zentralisierung, Ein-Produktstrategie und Plattformforcierung insbesondere der Rechenzentren effektiv dazu führt, dass die kleineren betroffenen Fachverfahrenshersteller die Anforderungen nicht mehr umsetzen können und den Markt verlassen werden. Dringend geboten ist daher beispielsweise, dass Hemmnisse wie Zugänge zu geschlossenen Landesnetzen (wie z.B. in Rheinland-Pfalz vorhanden) geöffnet werden

Aufgrund des starken Feedbacks wird der Artikel sukzessive aktualisiert.

Artikel ersterstellt 16.06.2023, aktualisiert 20.03.2024

*) Bsp. Standard Oil, https://de.wikipedia.org/wiki/Standard_Oil_Company

Bsp. AT&T, https://www.capital.de/wirtschaft-politik/att-die-kartellleiche

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